(nostra traduzione da Just Security / Michael Mattler)
Il 22 gennaio, l’amministrazione Trump ha tenuto una cerimonia per lanciare il Board of Peace, una nuova organizzazione internazionale progettata per svolgere funzioni di costruzione della pace a Gaza e potenzialmente in altre aree colpite dal conflitto. La cerimonia ha incluso la firma della Carta del Board of Peace, un accordo internazionale che istituisce il Board come organizzazione internazionale. L’annuncio della cerimonia da parte della Casa Bianca non includeva il testo della Carta né l’elenco degli Stati che l’hanno firmata, ma un quotidiano israeliano ha pubblicato il testo qui e secondo quanto riportato dalla stampa potrebbero essere ben 35 i Paesi che hanno firmato l’accordo.
Sebbene la sua Carta non menzioni esplicitamente Gaza, il Board of Peace dovrebbe supervisionare gli sforzi di ricostruzione in quella zona, un ruolo previsto dal Piano globale dell’amministrazione Trump per porre fine al conflitto a Gaza e approvato dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite nella risoluzione 2803. Secondo l’annuncio della Casa Bianca della scorsa settimana, “il Consiglio di pace è pronto a mobilitare risorse globali, far rispettare la responsabilità e guidare l’attuazione delle prossime fasi critiche di smilitarizzazione, riforma della governance e ricostruzione su larga scala” a Gaza.
La riflessione che segue analizza alcune questioni chiave relative alla Carta del Board of Peace e al quadro che essa stabilisce per il lavoro del Consiglio. In base alla Carta, Donald Trump, in qualità di presidente del Consiglio, esercita un controllo praticamente totale sulla composizione dello stesso e sulle sue strutture decisionali, controllo che continuerebbe anche dopo la fine del suo mandato come presidente degli Stati Uniti. La Carta prevede che gli Stati membri e altri donatori contribuiscano volontariamente con miliardi di dollari di risorse finanziarie per finanziare le attività e le operazioni del Consiglio e che questo beneficerà del coinvolgimento di leader internazionali riconosciuti e selezionati da Trump. Prevede inoltre la necessità di una serie di attività di avvio, tra cui la selezione dei siti per la sede centrale e gli uffici sul campo del Consiglio e la stipula di accordi sul loro status giuridico con gli Stati ospitanti, che dovranno essere completati prima che il Consiglio possa essere in grado di avviare operazioni significative e che potrebbero influire sulla sua capacità immediata di attuare programmi direttamente a Gaza.
La decisione di creare una nuova organizzazione che svolga importanti funzioni di costruzione della pace a Gaza, e potenzialmente anche altrove, piuttosto che affidarsi alle istituzioni esistenti, è coerente con lo scetticismo dell’amministrazione Trump nei confronti delle istituzioni multilaterali esistenti, da alcune delle quali si è ritirata. Resta da vedere se il Board of Peace, organizzato secondo le modalità descritte di seguito e incentrato sulla leadership e il controllo personale di Donald Trump, riuscirà a conquistare la fiducia delle parti interessate negli sforzi di costruzione della pace e a ottenere risultati significativi.
1. Quale mandato conferisce la Carta al Consiglio?
Il mandato del Consiglio, definito nell’articolo 1 della Carta, è di carattere generale. Esso specifica che
Il Board of Peace è un’organizzazione internazionale che mira a promuovere la stabilità, ripristinare un governo affidabile e legittimo e garantire una pace duratura nelle aree colpite o minacciate da conflitti. Il Board of Peace svolgerà tali funzioni di costruzione della pace in conformità con il diritto internazionale e come approvato in conformità con la presente Carta, compreso lo sviluppo e la diffusione delle migliori pratiche applicabili da tutte le nazioni e comunità che cercano la pace.
La Carta non specifica ulteriormente cosa si intenda per “funzioni di costruzione della pace”, che sono le attività centrali che il Consiglio è incaricato di svolgere. Il Consiglio avrà probabilmente la libertà di decidere quali tipi di attività rientrano in questo mandato.
In particolare, il mandato specifica che le funzioni di costruzione della pace svolte dal Consiglio devono essere “conformi al diritto internazionale”. In linea di principio, questo riferimento potrebbe comportare sia fonti di autorità che restrizioni applicabili al lavoro del Consiglio.
Il diritto internazionale può autorizzare il Consiglio a svolgere particolari funzioni. Come osservato in precedenza, la risoluzione 2803 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite autorizza il Consiglio a porre in essere azioni specifiche in relazione all’attuazione del Piano globale per porre fine al conflitto a Gaza, e quindi il Consiglio può fare affidamento sull’autorità giuridica internazionale prevista da tale risoluzione per intraprendere tali azioni.
Il diritto internazionale può anche servire a limitare le azioni che il Consiglio può intraprendere. Agire in conformità con il diritto internazionale richiede presumibilmente, ad esempio, che le attività del Consiglio rispettino il diritto internazionale in materia di diritti umani. Nel contesto dei progetti di sviluppo e ricostruzione che il Consiglio potrebbe perseguire, esso dovrebbe quindi agire in conformità con le restrizioni del diritto internazionale pertinente, come quelle relative all’espropriazione di proprietà e allo sfollamento forzato di individui o comunità.
Sebbene la creazione del Consiglio sia stata strettamente associata agli sforzi per risolvere il conflitto a Gaza, lo Statuto non fa alcun riferimento a tale conflitto e il suo mandato non è limitato alle attività ad esso correlate. Ciò sembra riflettere una scelta consapevole di creare la possibilità che il Consiglio si impegni in attività relative ad altri conflitti.
2. Quali poteri conferisce lo Statuto al Consiglio per adempiere al suo mandato?
Lo Statuto affronta i poteri del Consiglio solo in termini generali. L’articolo 6.1 dello Statuto prevede che
Il Board of Peace e le sue entità sussidiarie possiedono personalità giuridica internazionale. Essi hanno la capacità giuridica necessaria per il perseguimento della loro missione (inclusa, ma non limitata a, la capacità di stipulare contratti, acquisire e disporre di beni immobili e mobili, avviare procedimenti legali, aprire conti bancari, ricevere ed erogare fondi privati e pubblici e assumere personale).
Il Consiglio non ha l’autorità di imporre azioni ai propri membri o ad altri. L’articolo 2, lettera b), dello Statuto prevede che “Nessuna disposizione del presente Statuto può essere interpretata in modo da conferire al Board of Peace giurisdizione sul territorio degli Stati membri o da imporre agli Stati membri di partecipare a una particolare missione di costruzione della pace senza il loro consenso”. Lo stesso vale per gli Stati e gli altri attori che non sono membri del Consiglio e che quindi non sono vincolati dallo Statuto del Consiglio e non hanno alcun obbligo giuridico di conformarsi o cooperare con le azioni del Consiglio. In relazione agli sforzi di costruzione della pace a Gaza, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite ha autorizzato l’istituzione di una forza internazionale temporanea di stabilizzazione da dispiegare a Gaza sotto un comando unificato accettabile per il Board of Peace. Il Consiglio non avrebbe l’autorità di autorizzare il dispiegamento di tali forze in altri contesti senza un’azione comparabile da parte del Consiglio di Sicurezza o il consenso dello Stato ospitante.
Il Consiglio non ha inoltre l’autorità di richiedere contributi finanziari per finanziare le proprie attività. L’articolo 5.1 dello Statuto prevede che “il finanziamento delle spese del Board of Peace sia assicurato da contributi volontari degli Stati membri, di altri Stati, organizzazioni o altre fonti”.
3. Di quali risorse dispone il Consiglio per svolgere il proprio mandato?
Lo Statuto sembra prevedere che il Consiglio attiri contributi finanziari volontari significativi e mobiliti le competenze e l’autorevolezza di leader esperti per realizzare la propria missione.
Lo Statuto prevede che gli Stati membri contribuiscano con somme significative nel primo anno di esistenza del Consiglio per finanziarne l’attività. L’articolo 2.2 prevede che gli Stati che contribuiscono con almeno 1 miliardo di dollari al Consiglio nel suo primo anno saranno esentati dal limite di tre anni stabilito dalla Carta per i membri del Consiglio. Questa soglia di finanziamento può suggerire l’entità dei fondi che i redattori della Carta si aspettano che il Consiglio raccolga, e la capacità del Consiglio di garantire tali contributi sarà fondamentale per la sua capacità di condurre attività significative di costruzione della pace.
La Carta prevede inoltre che il comitato esecutivo del Consiglio per la pace sia “composto da leader di livello mondiale” selezionati dal presidente, presumibilmente con l’obiettivo di consentire al Consiglio di attingere a una significativa esperienza e competenza nella pianificazione e nella realizzazione di attività di costruzione della pace.
L’amministrazione Trump non ha ancora fatto alcun annuncio in merito a impegni o contributi finanziari al Consiglio; rimane incerto quanto denaro il Consiglio riuscirà a raccogliere. I costi di ricostruzione di Gaza, il principale conflitto con cui il Consiglio è stato associato fino ad oggi, sono stati stimati in 70 miliardi di dollari.
A metà gennaio, l’amministrazione Trump ha annunciato un primo gruppo di membri del Consiglio di pace, tra cui il Segretario di Stato Marco Rubio, l’inviato speciale degli Stati Uniti Steve Witkoff, il vice consigliere per la sicurezza nazionale degli Stati Uniti Robert Gabriel, l’ex primo ministro britannico Tony Blair, il presidente della Banca mondiale Ajay Banga e l’amministratore delegato di Apollo Global Management Mark Rowan.
Oltre a questi accordi per il finanziamento e la leadership del Consiglio, l’articolo 6(a) dello Statuto conferisce al Consiglio l’autorità di assumere personale. In questa fase non è chiaro quante persone il Consiglio potrà assumere e se svilupperà capacità istituzionali significative per attuare i programmi in modo autonomo. Nella misura in cui non lo farà, presumibilmente dipenderà da partner terzi per lo svolgimento delle sue attività di costruzione della pace.
4. Come è governato il Consiglio?
Le decisioni relative al lavoro del Consiglio vengono prese tramite votazione dei membri del Consiglio stesso. Tuttavia, lo Statuto del Consiglio conferisce a Donald Trump, in qualità di Presidente, poteri significativi per quanto riguarda la composizione del Consiglio e la direzione del suo lavoro.
L’articolo 3.2 prevede che Donald Trump sarà il primo presidente del Consiglio. Ai sensi dell’articolo 3.3, Trump potrà essere sostituito come presidente solo se si dimetterà volontariamente o se il Comitato esecutivo del Consiglio voterà per rimuoverlo dall’incarico a causa di incapacità. (Poiché i membri del Comitato esecutivo sono nominati e possono essere rimossi dal presidente, la probabilità che il Comitato esecutivo voti con successo per sostituire il presidente nella maggior parte dei casi sembra bassa).
In particolare, lo Statuto designa Trump personalmente come presidente, piuttosto che designarlo nella sua veste di presidente degli Stati Uniti. Di conseguenza, lo Statuto sembra prevedere che Trump continui a presiedere il Consiglio e ad esercitare i significativi poteri di presidente anche dopo aver cessato di ricoprire la carica di presidente, a meno che non si dimetta volontariamente dalla carica.
Lo Statuto conferisce a Trump, in qualità di presidente, l’autorità di scegliere quali Stati saranno invitati a diventare membri del Consiglio. (Sembra che egli abbia già esercitato questo potere sia nell’estendere gli inviti ad aderire al Consiglio, sia nel revocare l’invito precedentemente esteso al Canada in risposta a un discorso pronunciato dal primo ministro canadese Mark Carney al Forum economico mondiale di Davos). Trump può anche escludere Stati dall’adesione al Consiglio, salvo veto da parte dei due terzi degli Stati membri del Consiglio.
Trump esercita anche un controllo significativo sulle decisioni del Consiglio. L’articolo 3.1(e) dello Statuto prevede che le decisioni del Board of Peace “siano prese a maggioranza degli Stati membri presenti e votanti, previa approvazione del Presidente”. La frase “previa approvazione del presidente” suggerisce che Trump mantenga il potere di porre il veto sulle decisioni del Consiglio rifiutandosi di approvarle. Separatamente, l’articolo 3.1(e) prevede che il presidente possa esprimere un voto in qualità di presidente in caso di parità. Inoltre, l’articolo 9 della Carta prevede che “Il Presidente, agendo per conto del Board of Peace, è autorizzato ad adottare risoluzioni o altre direttive, in conformità con la presente Carta, per attuare la missione del Board of Peace”, suggerendo la capacità del Presidente di dirigere il lavoro del Consiglio indipendentemente dai voti espressi dal Consiglio stesso.
In qualità di presidente, Trump ha anche il potere di nominare i membri di un comitato esecutivo, che ha il compito di esercitare i poteri necessari e appropriati per attuare la missione del Board of Peace. Egli può anche selezionare un amministratore delegato che guidi il comitato esecutivo, previa conferma da parte della maggioranza dei membri del comitato stesso.
L’articolo 7 prevede che “il presidente è l’autorità finale per quanto riguarda il significato, l’interpretazione e l’applicazione della presente Carta”, conferendo a Trump il potere di risolvere qualsiasi questione interpretativa o controversia relativa alle autorità dei vari organi del Consiglio, compresa la portata del proprio potere in qualità di presidente.
L’articolo 10.2 della Carta conferisce al presidente l’autorità di sciogliere il Consiglio nel momento in cui lo ritenga necessario o opportuno.
5. Quali compiti istituzionali deve affrontare il Consiglio all’avvio dei suoi lavori?
Prima che il Consiglio possa intraprendere attività operative per facilitare la costruzione della pace a Gaza o altrove, dovrà completare una serie di compiti organizzativi iniziali.
Lo Statuto prevede che il Consiglio istituisca una sede centrale e uffici sul campo e che negozi accordi che li regolino con gli Stati che li ospiteranno. Allo stesso modo, lo Statuto prevede che il Consiglio “garantisca la concessione dei privilegi e delle immunità necessari all’esercizio delle funzioni del Board of Peace e delle sue entità sussidiarie e del suo personale, da stabilirsi in accordi con gli Stati in cui il Board of Peace e le sue entità sussidiarie operano o attraverso altre misure che possono essere adottate da tali Stati in conformità con i loro requisiti giuridici interni”.
La selezione delle sedi per le attività del Consiglio e la stipula e la negoziazione di accordi con gli Stati ospitanti potrebbero richiedere molto tempo. Gli accordi che garantiscono privilegi e immunità per le attività del Consiglio, come esenzioni fiscali e immunità da azioni legali nei tribunali locali e altre forme di procedimenti legali nazionali, potrebbero richiedere l’approvazione dei parlamenti nazionali in alcuni Stati, il che in alcuni casi potrebbe altrettanto allungare i tempi. Il Consiglio vorrà presumibilmente completare queste fasi prima di ricevere contributi finanziari significativi o di avviare operazioni significative, al fine di evitare il rischio che i suoi beni o le sue operazioni possano essere soggetti a sequestro o interruzione da parte di soggetti che intendono contestare il Consiglio o le sue attività.
Non è chiaro se il Consiglio intenda istituire una propria capacità indipendente per attuare programmi di costruzione della pace, anziché affidarne l’attuazione a terzi. Nella misura in cui il Consiglio intende istituire tali capacità autonomamente, presumibilmente avrà bisogno di tempo per assumere il personale necessario e mettere in atto piani e procedure.
In particolare, l’autorizzazione iniziale concessa dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite al Consiglio per l’attuazione del Piano globale per porre fine al conflitto a Gaza scade il 31 dicembre 2027, salvo rinnovo da parte del Consiglio. Resta da vedere a che punto sarà il Consiglio nella creazione delle proprie strutture e capacità istituzionali e nell’attuazione dei programmi prima di tale data.
